Сэмюэл Чарап - является почетным председателем по вопросам политики в отношении России и Евразии и старшим политологом корпорации RAND.
По материалам Foreign Affairs
Для тех, кто стремится положить конец разрушительной войне России в Украине, избрание Дональда Трампа представляет собой решающую возможность. В отличие от президента США Джо Байдена, администрация которого придерживается политики непоколебимой поддержки Украины, не настаивая на определенном эндшпиле войны, Трамп сосредоточился почти исключительно на этом эндшпиле. Он давно ясно дал понять о своем намерении усадить обе стороны за стол переговоров вскоре после того, как он вступит в должность, а может быть, и раньше. Через несколько недель после своей победы на выборах он назначил отставного генерала и бывшего высокопоставленного чиновника Кита Келлога специальным посланником по российско-украинским отношениям, подчеркнув, что он и его администрация будут уделять приоритетное внимание сворачиванию войны.
Этот грядущий радикальный сдвиг в подходе США к войне может оживить переговоры, которые фактически бездействовали с апреля 2022 года. Тогда, в первые недели войны, Россия и Украина провели несколько раундов переговоров лично и онлайн, направленных на прекращение конфликта; Несмотря на то, что были составлены рамки мира, получившие название Стамбульское коммюнике, соглашение так и не было окончательно заключено. Однако в преддверии и после избрания Трампа появились признаки того, что и Киев, и Москва могут быть готовы вернуться за стол переговоров. Это особенно верно в отношении украинцев, которые уже два года теряют позиции, а также население и энергетические мощности и нуждаются в срочной помощи, прежде чем их ситуация с рабочей силой станет критической. Россия также сталкивается с некоторыми проблемами: с каждым днем она завоевывает все больше территорий, но чрезвычайно высокой ценой, и Кремль хочет закрепить эти завоевания, не неся при этом огромных затрат на неопределенный срок.
Хотя избранный президент еще не сформулировал четкого плана по прекращению войны, он намекнул на подход, который он может принять. В частности, Трамп часто указывает на ужасные человеческие жертвы войны и указывает на желание как можно скорее положить конец боевым действиям. Но достижение соглашения о прекращении огня, которое не устраняет основные движущие силы конфликта, вряд ли сработает. Действительно, сделка, которая просто положит конец боевым действиям, скорее всего, будет неприемлема как для Киева, так и для Москвы.
Чтобы добиться успеха, любой подход США к переговорам должен учитывать более широкие движущие силы конфликта, которые действуют с обеих сторон, и то, как их можно правдоподобно решить. Администрации нужно будет как сформулировать всеобъемлющий эндшпиль войны, который решит эти ключевые проблемы, так и разработать дипломатическую стратегию для достижения этой цели. Это означает не только разработку дорожной карты для прочного прекращения огня, но и определение путей обеспечения безопасности Украины, предоставление стимулов обеим сторонам и разработку стратегии стабилизации отношений России с Западом.
РАССКАЖИТЕ ИМ, ЧЕМ ЭТО ЗАКАНЧИВАЕТСЯ
Важнейшей предпосылкой для успешного подхода США к переговорам является определенный эндшпиль. Администрация Байдена поставила перед собой задачу не определять цель США в войне в Украине, а поддерживать Украину «столько, сколько потребуется» и полагаться на Киев в деталях желаемого результата. Этот категорический отказ от определенной цели США не является нормой для внешней политики США. Несмотря на то, что Соединенным Штатам может быть неудобно заявлять о желаемом исходе конфликта, в котором он не является непосредственным участником, Вашингтон часто делал это, когда ставки для интересов США были высоки и у него были рычаги влияния, как, например, в Дейтонских мирных соглашениях 1995 года, положивших конец балканским войнам, или в «дорожной карте» президента Джорджа Буша-младшего по урегулированию израильско-палестинского конфликта. Действительно, сам Байден уточнил американское видение эндшпиля для другого продолжающегося конфликта большого геополитического значения — войны в Газе.
В этом контексте отказ Байдена сформулировать план США по прекращению войны в Украине является вопиющим упущением. На протяжении большей части прошлого года молчание президента по этому вопросу вызывало двухпартийный гнев в Конгрессе, который потребовал такой стратегии, когда в апреле одобрил дополнительный запрос администрации на Украину в размере 60 миллиардов долларов. Более того, в отсутствие стратегии США другие державы, включая Китай и Бразилию, доминируют в международной дискуссии о прекращении войны: Пекин в одиночку разработал три различных мирных плана. Тот факт, что Трамп так быстро перевел этот разговор в сторону от китайских мирных планов — и даже от украинского плана — подчеркивает рычаги, которые Соединенные Штаты всегда имели для формирования результата.
На данный момент Трамп говорит, что хочет, чтобы боевые действия прекратились, но он не изложил план по достижению этой цели. Любой такой план должен включать в себя четыре ключевые особенности: хорошо продуманное соглашение о прекращении огня, надежные гарантии послевоенной безопасности Украины, способ привлечения к ответственности за агрессию России и меры по стабилизации отношений между Россией и Западом. Вопрос о том, какая сторона какую территорию контролирует, вряд ли будет решаться за столом переговоров; Линия соприкосновения, возможно, с некоторыми небольшими изменениями и корректировками, останется там, где она есть, когда орудия замолчат. Более того, территориальный контроль, хотя и чрезвычайно важен для обеих сторон, в конечном итоге не является такой основной проблемой, как эти более широкие политические вопросы. И признание российских аннексий справедливо считается обреченным на провал как для Украины, так и для ее западных покровителей.
ВООРУЖИТЕ ДИКОБРАЗА
Чтобы избежать возобновления боевых действий, мирная инициатива США должна включать меры по сдерживанию России, заверения Украины и предоставление стимулов обеим сторонам для поддержания режима прекращения огня. Гарантии безопасности для Украины, которые напрямую связаны с прекращением боевых действий, могут способствовать достижению всех трех этих целей. Если будущая атака России будет сопряжена со значительными издержками — будь то потому, что это вызовет вмешательство третьей стороны или ответные меры со стороны Украины, вооруженной усиленными средствами сдерживания, — Москва вряд ли пойдет на это. И если Киев будет убежден в том, что его безопасность гарантирована, он сможет сосредоточиться на экономическом восстановлении и демократии, а не на превращении в гарнизонное государство.
Киев добивается гарантий безопасности в виде вступления в НАТО. Но ни администрация Байдена, ни будущая администрация Трампа, похоже, не готовы предложить такую возможность ни во время войны, ни сразу после нее. Более того, предотвращение вступления Украины в НАТО было целью российской политики на протяжении десятилетий, и это было одним из основных мотивов президента России Владимира Путина для нападения на Украину в 2022 году. Даже если бы членство в альянсе было жизнеспособным вариантом, это был бы неуклюжий политический инструмент для прекращения войны. Вступление потребует одобрения 32 парламентов и, таким образом, займет в лучшем случае месяцы, и это будет зависеть от проведения Украиной многих реформ, которые не имеют ничего общего с урегулированием конфликта.
На самом деле, есть и другие, потенциально более эффективные способы предоставления гарантии безопасности Украине в контексте прекращения войны путем переговоров. Со времен Второй мировой войны Соединенные Штаты неоднократно брали на себя двусторонние обязательства в области безопасности перед союзниками и партнерами в сопоставимых постконфликтных ситуациях. Через два месяца после окончания Корейской войны Соединенные Штаты подписали двусторонний договор о взаимной безопасности с Южной Кореей, в котором Вашингтон обязался прийти на помощь Сеулу в случае нападения. После окончания арабо-израильской войны 1973 года Соединенные Штаты достигли соглашения с Израилем, в котором обязались принять «меры по исправлению положения», если Египет нарушит соглашение о прекращении огня или если возникнут «угрозы безопасности или суверенитету Израиля со стороны мировой державы». Эти подходы, которые помогли создать длительные периоды относительной стабильности и мира, могут стать моделями того, что может быть предложено Украине в будущих переговорах.
Еще одним видом гарантий безопасности может стать возможное членство Украины в ЕС. Статья 42.7 Договора о Европейском Союзе, известная как положение о взаимной помощи ЕС, гласит, что если «государство-член является жертвой вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены обязаны оказывать ему помощь и содействие всеми доступными им средствами». Эта формулировка, возможно, является даже более обязательной, чем общее оборонное обязательство НАТО, статья 5, и Россия уже согласилась не препятствовать членству Украины в ЕС во время переговоров 2022 года.
Независимо от того, получит ли Украина обязывающие внешние обязательства по обеспечению своей безопасности или нет, ей потребуется независимый фактор сдерживания в виде сильных вооруженных сил. Администрация Байдена и многочисленные союзники по НАТО уже заложили основу для предоставления Украине необходимой подготовки, поставок оружия и сотрудничества в области разведки для создания этого сдерживающего фактора в двусторонних соглашениях о безопасности, подписанных ранее в этом году. Но партнеры Украины должны подумать о том, как лучше всего вооружить Украину для обеспечения устойчивого мира. Например, создание сил, ориентированных на общевойсковое наступление и ударные возможности дальнего действия, может сделать второе российское вторжение более вероятным, а не менее, что усугубит восприятие угрозы Кремлем.
Вместо этого союзники должны позволить Украине принять «модель дикобраза» обороны через свое сотрудничество в области безопасности. Это повлечет за собой помощь Украине в создании сил, оптимизированных для защиты территории, контролируемой Киевом, когда боевые действия закончатся, вместо того, чтобы проводить обучение, направленное на улучшение способности возвращать территорию, удерживаемую Россией. Конечно, нет четкого различия между наступательными и оборонительными возможностями, и нет готового руководства о том, как должна выглядеть модель дикобраза для Украины. Но помощь, направленная на то, чтобы помочь Киеву удержать территорию, должна помочь будущим украинским силам быть более эффективными в сдерживании будущего нападения России.
ENGAGE РОССИЯ
Потребуется нечто большее, чем просто команды президента Украины Владимира Зеленского и Путина, чтобы надолго положить конец боевым действиям на передовой. Во-первых, размеры фронта, по меркам современных глобальных конфликтов, экстраординарны и сами по себе создают проблемы. С учетом неоспоримых участков вдоль границ Украины с Белоруссией и Россией, а также линии соприкосновения в Украине, фронт простирается почти на 1200 миль.
Для поддержания такой линии потребуются десятки тысяч миротворцев, невероятно большое количество, даже если Россия и Украина согласятся допустить такие силы, что крайне маловероятно. Тем не менее, беспилотные системы и датчики могут быть использованы для создания эффективной системы мониторинга вдоль линий прекращения огня. Такая система, вероятно, потребует надзора третьей стороны для оценки поступающей информации и разрешения споров в арбитраже. Необходимо будет предусмотреть механизмы подотчетности, чтобы гарантировать, что нарушения будут иметь свою цену. Демилитаризованная зона с четкими ограничениями для развертывания с обеих сторон должна быть тщательно продумана, чтобы избежать ловушек Минских соглашений — соглашений, подписанных в 2014 и 2015 годах, которые должны были положить конец более ранней фазе войны России, — которые не содержали взаимно согласованной линии прекращения огня или четких обязательств по разведению сил.
Еще одним важным вопросом будет обеспечение того, чтобы агрессия Кремля повлекла за собой долгосрочные издержки для сдерживания России или любого другого государства от вторжения соседей. Хотя Путин неизбежно объявит о победе, когда боевые действия прекратятся, остальной мир не должен уходить с впечатлением, что Россия не заплатила никакой цены за свою агрессию. Запад может наложить эти издержки, сохранив некоторые санкции и экспортный контроль в качестве мер в долгосрочной перспективе — или до тех пор, пока Россия полностью не уйдет из Украины. Кроме того, в рамках урегулирования примерно 300 миллиардов долларов российских государственных активов, которые уже заморожены в западных странах, могут пойти на восстановление Украины — с явного согласия России. Кремль, по всей вероятности, признает, что больше никогда не увидит эти средства, поэтому такая сделка вполне вероятна. Если Москва юридически не согласится на использование средств в этих целях, ключевые европейские государства будут продолжать возражать против их расходования, опасаясь создать опасный прецедент. Москва, скорее всего, потребует взамен от Украины отказаться от дальнейших денежных претензий к России за ущерб, нанесенный во время войны.
России также понадобятся некоторые позитивные стимулы для выполнения условий урегулирования. На стол могут быть положены заверения в том, что Украина останется внеблоковой, что на Украине не будут размещены иностранные войска и инфраструктура, а также что могут быть достигнуты взаимопонимания по пределам западной военной помощи, и такие гарантии не обязательно должны быть несовместимы с западными гарантиями безопасности для Украины. Они были бы похожи на то, что представляли себе сами стороны в Стамбульском коммюнике 2022 года. Стимулы также могут включать частичное ослабление санкций с оговорками об их повторном введении, если Россия нарушит условия сделки. Кроме того, Россия вряд ли согласится на прекращение боевых действий без переговоров по вопросам НАТО и России, выходящим за рамки Украины, таким как баланс обычных вооруженных сил и возможности нанесения ударов большой дальности на континенте. Согласие на процесс консультаций для решения этих вопросов параллельно с переговорами о самой войне могло бы стать частью договоренностей по прекращению войны. Налаживание такого процесса не является подарком для России; Это также послужило бы интересам Запада, поскольку любое долгосрочное урегулирование потребует регулирования более широкой напряженности в отношениях между Россией и Западом.
КОММУНИКАЦИЯ — ЭТО КЛЮЧ К УСПЕХУ
Помимо определения основных элементов урегулирования, Соединенным Штатам нужен план его достижения. Первый шаг для Вашингтона — начать диалог с Киевом и союзниками США об эндшпиле. Удивительно мало времени было потрачено на этот вопрос с начала войны. Действительно, по сей день многие высокопоставленные американские и европейские чиновники рассматривают его как второстепенный приоритет; В декабре новый генеральный секретарь НАТО Марк Рютте заявил: «Нам нужны эти дебаты, но в ближайшем будущем самое главное — доставить военную помощь в Украину».
Этот подход необходимо изменить. Приближаются переговоры, и американские и европейские чиновники должны быть к этому готовы. Подготовка к переговорам и достижение консенсуса по общему подходу потребуют времени и должны начаться немедленно. Вклад Украины будет иметь важное значение. Без советов с Соединенными Штатами и их союзниками Киев выдвинул нереалистичные идеи о прекращении войны, такие как план победы Зеленского, объявленный этой осенью. Украинскому президенту и его команде было бы полезно регулярно взаимодействовать со своими западными коллегами по вопросам дипломатической стратегии, чтобы избежать такого рода диссонанса.
Следующий шаг – открытие каналов связи с Россией. Регулярного диалога между Москвой и ключевыми западными столицами не было с начала полномасштабного вторжения. Для того чтобы переговоры имели хоть какие-то шансы на успех, обмен мнениями, даже без всякой надежды на достижение согласия, должен стать правилом, а не исключением, как сейчас. В этой связи назначение Трампом Келлога специальным посланником по войне представляет собой значительную возможность, поскольку это может быть использовано для того, чтобы уговорить Путина назначить российского коллегу. Это значительно облегчило бы взаимодействие с Москвой; на данный момент ни у кого в Кремле, похоже, нет полномочий вести переговоры по этим вопросам.
Наконец, до начала реальных переговоров Соединенные Штаты должны продвигать меры по деэскалации. Две такие попытки уже находятся на столе: соглашение при посредничестве Турции о предотвращении ударов по гражданскому судоходству в Черном море и соглашение с Катаром о предотвращении ударов по энергетической инфраструктуре. Текст обеих договоренностей был в значительной степени доработан, но ни одна из них не пересекла финишную черту. Толчок со стороны Вашингтона мог бы помочь. Дополнительные такие меры могли бы включать обязательства не наносить удары дальше определенного расстояния от линии соприкосновения; обмен военнопленными «всех на всех», в отличие от нынешней практики обмена только равным и ограниченным числом пленных; и обещание не участвовать в дальнейших рейдах через районы международной границы, которые обе стороны по-прежнему признают таковыми. (Эта последняя мера исключает еще одно наступление на Курске, а также любые попытки России создать буферную зону в Сумской области Украины, которая граничит с Курском.)
Если некоторые из этих шагов начнут приносить плоды, то могут начаться консультации по нескольким направлениям. В дополнение к двусторонним контактам между Киевом и Москвой можно было бы создать контактную группу с участием Украины, России, ключевых западных держав и, возможно, Китая. Кроме того, параллельно могли бы начаться диалоги по американо-российским и натовско-российским вопросам.
ГОД, А НЕ ДЕНЬ
В то время как Трамп и Келлог готовятся начать переговоры, есть несколько важных ловушек, которых следует избегать. Во-первых, крайне важно управлять ожиданиями – ожиданиями как общественности, так и заинтересованных правительств. Обещание Трампа о 24-часовых переговорах, вероятно, было желательным, но кажется очевидным, что его команда хочет действовать быстро. Тем не менее, как и во многих предыдущих переговорах по конфликту, более вероятно, что первоначальные попытки переговоров потерпят неудачу; этот путь будет долгим и потребует больших затрат времени и внимания на высоком уровне со стороны Соединенных Штатов и их союзников. Масштабы вражды между Россией и Украиной, а также между Россией и Западом, а также недостаток общения между сторонами в последние несколько лет сделают переговоры очень трудными для начала и затянутыми в долгий период.
Было бы удивительно, если бы дипломатические усилия по прекращению войны увенчались успехом менее чем через год, если они вообще увенчались успехом. Учтите, что понадобилось два года и более 500 встреч, чтобы стороны корейского перемирия пришли к согласию. Помимо прекращения боевых действий на Украине, еще более масштабная задача стабилизации отношений между Россией и Западом, скорее всего, потребует открытого процесса, а не единого согласованного документа. Еще один риск настаивания на быстрой сделке заключается в том, что это может создать впечатление, что Соединенные Штаты ценят заключение сделки больше, чем заключение хорошей. Вашингтон не хотел бы создавать в Москве ожиданий, что Соединенные Штаты не заинтересованы в деталях и поэтому готовы пойти на значительные уступки в интересах скорейшего урегулирования.
Трампу нужно четко определенное видение эндшпиля.
Еще одним подводным камнем может стать использование ультиматумов, чтобы заставить стороны пойти на сделку. Некоторые из окружения Трампа выступают за использование военной помощи США Украине в качестве дубинки против той стороны, которая окажется непримиримой на переговорах: либо угрожая увеличить помощь Киеву, чтобы закрутить гайки России, либо отрезать ее, если Украина откажется пойти на необходимые компромиссы. Любой из этих шагов может иметь неприятные последствия. Не в интересах США полностью прекращать помощь Украине практически при любых обстоятельствах, потому что это может привести к захвату страны Россией. Учитывая, сколько помощи Соединенные Штаты уже оказали Украине, у Вашингтона не так много возможностей для количественного расширения потока вооружений, а дальнейшее качественное увеличение повлекло бы за собой неприемлемые риски эскалации. В любом случае, такие угрозы вряд ли окажутся эффективными: рычаги влияния США на Россию и Украину значительны, но не настолько, чтобы заставить любую из них пойти на то, что они считают плохой сделкой, поскольку обе стороны считают поставленные на карту вопросы экзистенциальными или почти экзистенциальными.
В-третьих, Трамп и Келлог должны избегать превращения этого вопроса в двусторонние американо-российские переговоры. Если отбросить в сторону аморальность и уродливые исторические отголоски отстранения Киева от решения собственной судьбы, необходимо привлечь украинскую сторону по чисто прагматическим соображениям: Украина может сорвать любую сделку, которую сочтет неприемлемой. Кроме того, существуют веские практические причины для привлечения европейцев и других союзников США, таких как Япония: процесс вступления в ЕС является ключом к будущей стабильности Украины; для поддержки восстановления потребуются экономические ресурсы союзников; а наличие единой американо-европейской позиции не позволит России или Украине натравливать одну сторону на другую.
Хотя приход к власти президента США, который обещает быстро закончить войну, повышает вероятность прорыва, он также несет в себе серьезные риски. Это будут переговоры с высокими ставками, в основном между двумя озлобленными воюющими сторонами в войне, которая убила десятки тысяч, а может быть, и сотни тысяч с обеих сторон. Если усилия Трампа не увенчаются успехом, динамика конфликта просто вернется к стабильному статус-кво: война усиливается, а также становится все более интернационализированной. Обладая четко определенным видением эндшпиля и планом действий по его достижению, новая администрация может помочь положить конец этому ужасу и растущим рискам, которые он представляет для всего мира.
