5 сентября 2014 года в минском «Президент-отеле» состоялось подписание Протокола по итогам консультаций Трёхсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана Президента Украины Петра Порошенко и инициатив Президента России Владимира Путина. Сокращённо документ принято называть «Минскими соглашениями». Его подписали Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в Украине Михаил Зурабов, второй президент Украины Леонид Кучма, швейцарский дипломат Хайди Тальявини, а также Александр Захарченко и Игорь Плотницкий, чьи подписи под документом не сопровождались титрованием «должностей».
Условия, в которых заключался документ.
На протяжении лета 2014 года, Вооружённые силы Украины проводили на Донбассе военную кампанию, которая неспешно но уверенно приближалась к своей цели – отрезанию Донецка от Луганска, окружению обеих городских агломераций, и последующему занятию областных центров. К середине августа украинскими войсками и силовыми структурами был занят ряд райцентров и городов областного значения, включая Славянск, Мариуполь, Лисичанск, и Северодонецк.
Тем не менее, во второй половине августа ситуация начала меняться. Резко увеличился объём поддержки (в первую очередь – живой силой и техникой), оказываемой формированиям самопровозглашённых ДНР и ЛНР российской стороной. В результате, сепаратисты, при поддержке ВС РФ предприняли контрнаступление, в ходе которого значительно расширили неподконтрольную Украине территорию.
Наиболее драматичным эпизодом той поры стали бои за город Иловайск в Донецкой области, где в конце августа были окружены подразделения украинских силовиков. 30 августа, при выходе украинских колонн из окружения по заранее подготовленному гуманитарному коридору, по ним был открыт огонь, в результате чего Украина потеряла от 459 человек убитыми и около 180 пропавшими без вести (данные Военной прокуратуры) до 1000 человек убитыми (данные, озвученные Семёном Семенченко и Андреем Билецким).
После крупных потерь под Иловайском и на других участках фронта, а также – контрнаступления «ДНР» и «ЛНР», для Украины остро встала необходимость заключения перемирия. По словам президента Петра Порошенко, инициатива о немедленном прекращении огня принадлежала ему. Так или иначе, в ходе телефонных переговоров 3 сентября 2014 года президенты России и Украины обсудили предварительные контуры будущих договорённостей.
Основные положения Минских соглашений.
Документ гласит, что в ходе консультаций, стороны пришли к выводу о необходимости осуществления 12 шагов (далее приводим полный список).
-
Обеспечить незамедлительное двухстороннее прекращение применения оружия.
-
Обеспечить мониторинг и верификацию со стороны ОБСЕ режима неприменения оружия.
-
Провести децентрализацию власти, в том числе путём принятия Закона Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» (Закон об особом статусе).
-
Обеспечить постоянно действующий мониторинг на украинско-российской государственной границе и верификацию со стороны ОБСЕ с созданием зоны безопасности в приграничных районах Украины и РФ.
-
Безотлагательно освободить всех заложников и незаконно удерживаемых лиц.
-
Принять закон о недопущении преследования и наказания лиц в связи с событиями, которые имели место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины.
-
Продолжить инклюзивный общенациональный диалог.
-
Принять меры по улучшению гуманитарной ситуации в Донбассе.
-
Обеспечить проведение досрочных местных выборов в соответствии с Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» (Закон об особом статусе).
-
Вывести незаконные вооружённые формирования, военную технику, а также боевиков и наёмников с территории Украины.
-
Принять программу экономического возрождения Донбасса и восстановления жизнедеятельности региона.
-
Предоставить гарантии личной безопасности для участников консультаций.
Анализ вышеприведённого списка даёт понять, что украинская сторона подписывалась под этими пунктами, находясь под сильным давлением извне. Перспектива продолжения наступления «ДНР» и «ЛНР» при поддержке Российской Федерации заставляла украинских представителей быть более сговорчивыми.
Не меньшее значение имело давление на власть изнутри. Представители националистических организаций и добровольческих батальонов требовали продолжения войны «до победного конца» без выполнения каких бы то ни было условий со стороны Украины. Очевидно, именно поэтому от имени официального Киева подписать Минские соглашения уполномочили именно экс-президента Леонида Кучму, а не кого-либо из действующих чиновников. Таким образом, власть получила «железобетонный» аргумент для оправданий перед националистами, гласящий: - «Мы этого не подписывали».
Причины и последствия невыполнения первых Минских соглашений.
Выполнение первых Минских соглашений было поставлено под сомнение сразу же после их заключения. Режим прекращения огня, установленный 5 сентября 2014 года, неоднократно нарушался, вплоть до следующего обострения конфликта в январе 2015 г. По данным ООН, с момента объявления перемирия по начало ноября 2014 года в зоне конфликта погибло более 1 000 человек. Именно на ноябрь 2014 года приходились первые сообщения о возможном повторном переходе боевых действий в горячую фазу. В итоге, с начала января 2015 года, фронт активно прогревался артиллерийскими обстрелами с обеих сторон. Формальной причиной для возобновления взаимных обвинений и активных боевых действий стал артиллерийский обстрел автобуса под н. п. Волноваха (подконтрольная Украине территория Донецкой области).
В результате, на Донбассе началась зимняя кампания 2015 года, продлившаяся около месяца и завершившаяся подписанием Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, более известного как «Вторые Минские соглашения». По сообщениям Министерства иностранных дел Украины, с 5 сентября 2014 г. по 20 января 2015 г. «ДНР» и «ЛНР» увеличили подконтрольную им территорию на 500 квадратных километров, в добавок к 16 000 квадратных километров, которые они контролировали на момент подписания первых Минских соглашений.
Нам представляется, что основных причин, не позволивших выполнить «Минск – 1» было четыре:
-
Внутреннее давление на украинскую власть со стороны радикально-националистической общественности. Именно оно делало невозможным принятие «Закона об особом статусе», в котором прописывались бы реальные, а не декларативные гарантии языковых, культурных, и политических прав жителей неподконтрольных Украине районов Донецкой и Луганской областей. То же самое касается выполнения пункта, предусматривающего амнистию для участников сепаратистских выступлений. Закон об амнистии не принят до сих пор и, скорее всего, не будет принят до прихода нового состава парламента. Проведение местных выборов на неподконтрольных территориях так же стало невыполнимой задачей, ввиду давления националистической общественности на украинскую власть.
-
Отсутствие в документе действенного механизма контроля за выполнением его пунктов. Практика показала, что мониторинг со стороны ОБСЕ – явно недостаточный инструмент для принуждения сторон к отводу вооружений от линии соприкосновения, контроля перемещения грузов и людей на границе, а также – принятия необходимых законодательных актов.
-
Незаинтересованность Соединённых Штатов в выполнении договорённостей. Огромная проблема первых Минских соглашений заключалась в том, что в их выполнении были заинтересованы, главным образом, Россия и Европейский Союз. В то же время, США, влияние которых на украинские власти было гораздо мощнее влияния ЕС, вполне устраивало продолжение конфликта с периодическими обострениями. Оно являлось (и до сегодняшнего дня является) постоянным поводом для введения всё новых и новых санкций, замедляющих экономическое развитие России и ослабляющих её позиции в глобальном противостоянии с Соединёнными Штатами.
-
Неудовлетворённость обеих сторон конфликта достигнутыми результатами. По итогам подписания Минского протокола, и Украина и самопровозглашённые «ДНР» с «ЛНР» остались недовольны результатами летней кампании 2014 года. Киевское руководство не оставляло планы решить конфликт военным путём, заняв Донецк и Луганск, в то время как сепаратисты заявляли о намерениях занять всю территорию Донецкой и Луганской областей, оттеснив украинских силовиков за их пределы. Подобные позиции сторон порождали тотальное недоверие между ними, выливавшееся в нежелание отводить от линии соприкосновения тяжёлое вооружение, прекращать огонь, и даже обмениваться пленными.
В итоге, вышеописанные причины привели ко второй попытке разрешить конфликт военным путём, произошедшей в начале 2015 года и закончившейся занятием стратегически важного транспортного узла Дебальцево силами «ДНР» и «ЛНР».
12 февраля 2015 года в Минске был подписан Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, положивший конец очередной волне эскалации конфликта и переведший его в вялотекущее состояние. Как и его предшественник, данный документ также до сих пор не был выполнен. Причины, по которым это случилось, в большинстве своём, остаются прежними.
Даниил Богатырёв
Политолог, эксперт Украинского института анализа и менеджмента политики
