Законопроект о лишении гражданства: причины и последствия

Аналитическая записка

О причинах внесения и возможных последствиях принятия законопроекта «О внесении изменений в закон Украины «О гражданстве Украины» относительно усовершенствования отдельных положений»

19 апреля П. Порошенко внёс в Верховную Раду проект закона «О внесении изменений в закон Украины «О гражданстве Украины» относительно усовершенствования отдельных положений»1.

Причины внесения законопроекта

Официально вышеописанный факт прокомментировала представитель президента в парламенте И. Луценко. По её словам, основной причиной внесения законопроекта стала необходимость прописать ряд дополнительных оснований приобретения гражданства, и оснований, согласно которым лицо не может получить гражданство: по территориальному происхождению, из-за совершения преступления и осуждения в Украине к лишению свободы2.

Со своим видением причин внесения законопроекта выступил и министр внутренних дел А. Аваков. В интервью изданию «Лига Бизнес Информ» он заявил, что порядок получения гражданства следует ужесточить из-за того, что паспорт Украины обрёл серьёзный вес3. Кроме того, министр поделился своим видением некоторых положений законопроекта. В частности, он заявил: - «Если у тебя бабушка-дедушка украинцы – сейчас ты имеешь право получить гражданство. После принятия закона мы закрываем и эту ветку, останутся только родственники первой линии: папа, мама, брат, сестра. Жена, муж? Пять лет проживи в браке – получишь право на гражданство»4. Тем самым А. Аваков обнаружил свою неосведомлённость о содержании законопроекта, статья 8 которого прямо говорит о том, что лица, чьи бабушки, дедушки, родители, либо другие родственники по прямой линии родства родились или проживали на территории Украины до 1991 г. имеют право на гражданство. Ошибся министр и со сроком пребывания в браке с гражданином Украины, необходимым для обретения права на гражданство. Согласно пункту 3 статьи 9 законопроекта, он составляет 3 года.

По словам народного депутата от фракции БПП Артура Герасимова, основной причиной подачи президентом вышеупомянутого законопроекта послужила необходимость решения вопроса с двойным гражданством чиновников, а именно – применения в таких случаях механизма лишения гражданства Украины5.

После проведённого нами анализа законопроекта, мы склонны считать, что ни одна из вышеперечисленных причин подачи законопроекта не является основной. Исходя из анализа сравнительной таблицы закона Украины «О гражданстве» и проекта внесения изменений в него, видно, что наиболее серьёзной модификации подверглась статья 19 «Основания для прекращения гражданства Украины». В частности, она была дополнена пунктом «ґ», в котором указано, что получение жителями Крыма паспортов РФ не считается добровольным, а следовательно – не может служить причиной лишения гражданства Украины.

В то же время, далее по тексту говорится, что положения о признании обретения гражданства иностранного государства недобровольным не применяются в случае если совершеннолетний гражданин Украины воспользовался своим избирательным правом в рамках иностранного гражданства, или пересекал границу с паспортом иностранного государства. Согласно законопроекту, сведения о подобных фактах будут проверять в открытых реестрах иностранных государств и данных Госпогранслужбы Украины.

Учитывая то, что по данным ЦИК РФ явка на выборах президента России, прошедших 18 марта в Крыму составила 63,6%, а в Севастополе – 65,6%, в случае принятия изменений в закон Украины «О гражданстве», украинских паспортов могут лишить более половины взрослого населения Крыма. Однако то, задействуют эту норму в отношении крымчан, или нет, будет зависеть только от воли украинских властей. Российские выборы в Крыму Украина не признаёт, а, следовательно, и участие в них формально не может служить основанием для лишения гражданства.

Кроме того, положения закона прописаны таким образом, что неизбежно затронут и закарпатских венгров с буковинскими румынами, которым соседние государства уже давно выдают гражданство.

Исходя из вышеизложенного, мы склонны считать, что подача П. Порошенко вышеуказанного законопроекта на рассмотрение парламента имела три основные цели:

Шантаж венгерского руководства вероятным лишением закарпатских венгров гражданских прав в случае продолжения активной политики Будапешта по поддержке соотечественников на территории Украины.
Запугивание тех граждан Крыма, кто по-прежнему пользуется украинскими документами для выезда за рубеж, или обхода санкций. Попытка предотвратить их дальнейшее участие во всероссийских и региональных выборах. Тем не менее, эта цель не является основной, так как выборы в Крыму Украина не признаёт и участие крымчан в них можно игнорировать на официальном уровне.
Подыгрываниеправо-радикальной общественности, постоянно требующей принятия жёстких мер в отношении «коллаборантов». Таким образом президент надеется удержать или даже повысить свой рейтинг в право-радикальном сегменте электората в преддверии выборов 2019 года.

Группы населения, оказывающиеся под угрозой лишения гражданства Украины

Следует отметить, что в пунктах 3 и 4 статьи 19, которые предлагается изменить в президентском законопроекте, говорится, что осуществление избирательного права, или любых обязанностей, предусмотренных гражданством иностранного государства, может служить основанием для лишения гражданства Украины. При этом, нигде в законопроекте не указано, что это касается только осуществления избирательного права и иных обязанностей граждан Российской Федерации.

Следовательно, под угрозой лишения украинского гражданства оказываются жители Закарпатья, имеющие венгерские паспорта и жители Черновицкой области, являющиеся гражданами Румынии. Не секрет, что многие из них активно пользуются своим избирательным правом в иностранных государствах. Так, в преддверии выборов в парламент Венгрии 8 апреля, украинские СМИ отметились рядом публикаций, прямо признававших то, что закарпатские венгры будут принимать в них участие6 7. Имели место даже случаи организованного подвоза закарпатских венгров на избирательные участки в Венгрию, организованного правящей венгерской партией8.

В этой связи, а также – учитывая дипломатический конфликт, разгоревшийся между Украиной и Венгрией после принятия Верховной Радой нового закона об образовании, становится очевидным, что давление на закарпатских венгров является одной из основных целей президентского законопроекта.

Ещё одним примечательным моментом законопроекта «О внесении изменений в закон Украины «О гражданстве Украины» относительно усовершенствования отдельных положений» является то, что положения его 19 статьи не распространяются на жителей неподконтрольных Украине районов Донбасса, получивших паспорта самопровозглашённых ДНР и ЛНР. Это объясняется тем, среди причин возможного прекращения украинского гражданства в этой статье названо осуществление избирательных и иных прав и обязанностей лишь в рамках гражданства иностранных государств, а государствами ДНР и ЛНР Украина не признаёт. Впрочем, это не означает, что за получение их «паспортов» и участие в проводимых ими выборах граждан Украины не ожидает уголовное преследование по статье «Государственная измена», или иным статьям УКУ.

Возможные злоупотребления нормами законопроекта

Не смотря на то, что в целом законопроект направлен на ужесточение норм получения гражданства и, особенно – его лишения, в нём, всё же, остаётся ряд лазеек для возможных злоупотреблений.

Первая из них –то, что согласно статье 19, одновременное обретение ребёнком при рождении гражданства Украины и другого государства/государств не считается добровольным обретением иностранного гражданства, а следовательно – не является причиной для лишения украинского паспорта. Эта норма присутствовала и в старой редакции закона. В президентский законопроект она попала без изменений, хотя, его общая логика направлена на пресечение практики двойного гражданства.

С нашей точки зрения, главная причина сохранения этой нормы – желание президента и чиновников его аппарата обеспечить своим детям иностранное гражданство на законных основаниях. Практическое воплощение этой идеи мы видели 20 апреля, когда супруга министра инфраструктуры Владимира Омеляна родила дочь в одной из американских клиник9. Как известно, все родившиеся на территории США дети автоматически получают американское гражданство.

Вторая лазейка для махинаций – положение о лишении гражданства вследствие подачи неправдивых сведений, в частности – невыполнения обязательства прекратить иностранное гражданство на протяжении двух лет с момента вступления в гражданство Украины. В нём содержится оговорка «кроме случаев невыполнения таких обязательств по независящим от гражданина причинам». Фактически, к таким причинам можно отнести всё, что угодно. Особенно – если речь идёт о высокопоставленных чиновниках, или иностранных «варягах», назначенных на должности в правительстве. В настоящее время в СМИ активно обсуждается вопрос гражданства и. о. министра здравоохранения Ульяны Супрун, которая, по некоторым данным, так и не отказалась от паспорта США10. Норма о «невыполнении обязательств по независящим от гражданина причинам» позволит У. Супрун и другим чиновникам с иностранными паспортами избежать лишения гражданства Украины.

Таким образом, не смотря на всю свою жёсткость, президентский законопроект не решает вопроса с двойным гражданством чиновников, оставляя его в подвешенном состоянии. Нам представляется, что существует лишь два разумных решения этой проблемы: либо существенно усилить ответственность за двойное гражданство для госслужащих, либо разрешить его, поставив под контроль процесс получения иностранных паспортов, который уже невозможно остановить.

Сильные и слабые стороны

Говоря о сильных сторонах президентского законопроекта, следует отметить то, что в нём конкретизированы отдельные моменты, которые в действующем законе прописаны расплывчато. Так, статьи 11 и 12 законопроекта, касающиеся вступления в гражданство Украины детей вследствие усыновления, установления над ребёнком опеки, и помещения в детские учреждения, чётко прописывают то, кто должен подавать заявление о вступлении в гражданство ребёнка/выросшего усыновленного ребёнка в каждом конкретном случае. В разных случаях эта ответственность возлагается на самого усыновлённого (если он достиг совершеннолетия), на усыновителей, опекунов, или администрацию детского учреждения, где воспитывается ребёнок.

Разумной можно считать и норму, продлевающую срок пребывания в браке с гражданином Украины, необходимый для вступления в гражданство с 2 до 3 лет. Вполне возможно, эта норма позволит уменьшить количество фиктивных браков, заключаемых иностранными мигрантами с гражданками Украины с целью получения гражданства. Как показал осенний случай в Одессе, где 60 арабских студентов были уличены в оформлении фиктивных браков с украинскими пенсионерками11, эта проблема стоит для нашей страны весьма остро.

В то же время, всё, что касается лишения гражданства Украины лиц, участвовавших в выборах, организованных другими государствами, или предъявивших их паспорта при пересечении границы, можно назвать потенциально конфликтными положениями законопроекта.

Как уже говорилось выше, эти нормы могут и, вероятно, будут применены к гражданам Украины, являющимся этническими венграми и имеющими паспорта своей исторической родины. Это чревато дальнейшим ухудшением отношений двух государств и блокированием Будапештом многосторонних встреч представителей Киева с партнёрами из стран НАТО и ЕС в рамках соответствующих саммитов.

Кроме того, при применении к жителям Крыма, нормы законопроекта лишь отдалят даже самые туманные перспективы реинтеграции полуострова, так как большинство взрослых, трудоспособных, и имеющих право голоса крымчан утратят последнюю связь с Украиной. И они будут осознавать, что эту связь разорвал именно Киев. Вдобавок, фактом лишения украинского гражданства большинства жителей Крыма может воспользоваться российская сторона, заявив на международной арене, что свои паспорта она раздала там в рамках политики по искоренению безгражданства, официально одобренной ООН12.

Мировая практика отношения к вопросам гражданства

Когда речь заходит о вопросах гражданства, все страны мира можно разделить на две группы в зависимости от отношения к ним. К первой группе относятся государства, запрещающие своим гражданам одновременно иметь паспорта других стран. Во вторую группу входят страны, где разрешено или не запрещено двойное гражданство. На данный момент, из 193 государств-членов ООН 89 официально признают или не запрещают двойное гражданство.

Среди них тоже наблюдаются отличия в подходах к вопросам гражданства. В целом, можно выделить три главных подхода:

Отсутствие запрета на двойное гражданство при фактическом игнорировании всех иностранных паспортов собственных граждан. Такой подход действует, например, в США, которые признают своими гражданами всех кто родился на их территории, или появился на свет за рубежом от брака граждан Соединённых Штатов. При этом, остальные паспорта американских граждан (если таковые имеются) просто игнорируются властями США, исходящими в отношении с такими лицами из того, что они должны исполнять обязанности граждан Соединённых Штатов13.
Признание двойного гражданства при условии информирования соответствующих органов о его наличии. В таком случае, двойное гражданство может признаваться на основании двусторонних или многосторонних договоров. Возможно и признание гражданства других государств без заключения с ними соответствующих договоров. Из этого принципа исходит Российская Федерация, где двойное гражданство признаётся, но лишь при условии, что гражданство РФ было первичным (то есть, человек получил его раньше, чем все остальные)14 и о его получении своевременно сообщили в подразделение Федеральной миграционной службы.
Признание двойного гражданства с любым государством по умолчанию. Такая норма действует, например, в Израиле и Турции, где в рамках законов, нацеленных на возвращение соотечественников из-за рубежа, от них не требуют отказа от прежнего гражданства (если только законы прежней страны проживания не предусматривают этого по умолчанию).

Выводы

Законопроект «О внесении изменений в закон Украины «О гражданстве Украины» относительно усовершенствования отдельных положений», поданный президентом на рассмотрение Верховной Рады 19 апреля, чреват рядом проблем для нашей страны.

Самые существенные из них:

Вероятное усугубление кризиса в отношениях с Венгрией из-за того, что венгры Закарпатья, имеющие двойное гражданство, подпадают под нормы этого закона о лишении гражданства Украины.
Окончательный разрыв связей с Крымом, посредством лишения большей части его взрослого населения украинского гражданства, и как следствие – потеря всяких шансов на реинтеграцию полуострова.

Кроме того, законопроект не решает проблем, связанных с двойным гражданством чиновников, оставляя им и их детям ряд лазеек для сохранения иностранных паспортов, как то: отсутствие оснований для лишения гражданства Украины из-за обретения иностранного гражданства при рождении, а также – сохранение нормы о «невыполнении обязательств по отказу от иностранного гражданства по независящим от гражданина причинам».

Подводя итог, можно заключить, что внесённыйпрезидентом законопроект является инструментом политического шантажа «венгерских партнёров» и политпиара, а не попыткой решения насущных проблем в сфере гражданства.

Даниил Богатырев,

Руслан Бортник

УИАМП, 2018

1 http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63900

2 https://112.ua/politika/poroshenko-vnes-v-parlament-zakonoproekt-o-grazhdanstve-ukrainy-irina-lucenko-437957.html

3 http://project.liga.net/projects/avakov/

4 Там же.

5 https://www.unian.net/politics/1820787-poroshenko-podal-zakonoproekt-o-lishenii-grajdanstva-vladeltsev-inostrannyih-pasportov.html

6 https://zaxid.net/na_zakarpatti_mizh_ugorskimi_partiyami__rozgornulasya_bitva_za_golosi_vibortsiv_n1453029

7 https://zahidfront.com.ua/news/Xitrospletinnya-parlamentskix-viboriv-v-Ugorshhini-u-2018-roci.html

8 https://onpress.info/zhitelej-zakarpatya-organizovanno-podvozili-v-vengriyu-golosovat-za-dejstvuyushhuyu-vlast-smi-122009

9 https://strana.ua/news/136877-u-ministra-infrastruktury-vladimira-omeljana-rodilas-doch.html