ЕВРОПЕЙСКАЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ ПРАВОВАЯ КОМИССИЯ
(Венецианская комиссия)
Предварительное заключение
О предлагаемых конституционных поправках, касательно территориальной структуры и местного самоуправления в Украине
На основе заключний:
Ханны Сухоцкой (Польша)
КаарлаТуори (Финляндия)
АленаДелкамп (эксперт, Конгресс местного и регионального управления Совета Европы)
Введение
1. На 103-й пленарной сессии Венецианской комиссии (19-20 июня 2015 г.), спикер Верховной Рады Украины и председатель Конституционной комиссии, г-н Владимир Гройсман, выступил с просьбой к Комиссии подготовить срочное мнение касательно проекта поправок к Конституции Украины, относительно территориальной структуры и местной администрации, предложенной рабочей группой конституционной комиссии (CDL-REF (2015) 021, далее “проект поправок”).
2. Г-жа Ханна Сухоцки и г-н КаарлоТуори были назначены докладчикоами, вместе с г-ном Аленом Делкампом, экспертом Конгресса местного и регионального управления Совета Европы.
3. Настоящее заключение было подготовлено на основе материалов, представленных докладчиками; было отправлено украинским властям в качестве предварительного мнения; обнародовано 24 июня 2015 года. Впоследствии он был одобрен Венецианской комиссией на ее … пленарном заседании (Венеция, …).
II. Описание
4. Конституционная комиссия была создана 3 марта 2015 г. указом #119/2015 Президента Украины. Ее задача заключается в подготовке поправок к действующей Конституции, которые Президент сможет внести на рассмотрение Верховной Рады для принятия. Указом # 190/20151 от31 марта 2015 Президент определил состав Комиссии во главе со спикером Верховной Рады. Двое авторов этого заключения, г-жа Сухоцкаи г-н Делкамп, были назначены Президентом в качестве международных наблюдателей за работой комиссии, вместе с господами Гикомопулос и Палермо от Совета Европы и другими представителями международных организаций. В рамках Комиссии, были созданы три рабочие группы, одна из которых рассматривала вопрос децентрализации.
III. Сфера применения
5. Это заключение рассматривает предложенные поправки относительно тех статей Конституции Украины, которые направленны на внедрение децентрализации в Украине. Из-за ограниченного количества времени, Комиссия рассматривает только основные изменения, так как не может исчерпывающе проанализировать все изменения. По мере того, что проект рассматриваемых поправок схож с предыдущими проектами поправок, рассмотренных Венецианской комиссии, сделаны ссылки на соответствующеезаключение-2.
6. Это заключение основано на неофициальном переводе на английский язык проекта поправок: могут быть некоторые комментарии из-за неточностей перевода.
IVАнализ
Статья 85
7. Новый пункт 29 статьи 85 Конституции предоставляет полномочия Верховной Раде по созданию и ликвидации административно-территориальных единиц,установлению и изменению их названий и границ. Он также дает возможность классифицировать поселения как города (этот термин заменяет ранее применяемый термин “населенный пункт”), переименовать их. Следует отметить, что поселения не будут иметь местное самоуправление (смотритепункты, касающиеся статьи 133), а будут классифицироваться согласно только географическомуположению и количеству населения. Это дополнение не является необходимым и может создать путаницу.
8. Пункт 30 гласит об возможных исключениях, при которых Верховная Рада сможет “назначить внеочередные выборов в органы местного самоуправления”. Однако неясно, из проекта поправок, что будут представляют эти исключения: поэтому эту часть пункта 30 следует исключить.
Статья 92
9. Статья 92 пункт 19 Конституции предусматривает, что “правовой режим военного положения и чрезвычайного положения, зон чрезвычайной экологической ситуации” может быть определен исключительно законом. Проект поправок добавил к вопросам, которые нуждаются в законодательном оформлении “Порядок функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях чрезвычайного или военного положения, чрезвычайной экологической ситуации”. Это конституционное дополнение, нет необходимости описывать, так как существует закон, который охватывает эти вопросы. Любая необходимая дополнительная регулировка может быть предусмотрено в законе о правом функционировании военного положения. Пункт 211 статьи 106 должны быть удалены по той же причине.
Статья 106 пункт 81 и статья 144 пункты 3 и 4
10. Пункт 81 дает президенту право “прекратить полномочия главы общины, распускать состав сообщества, района, областного совета, в случаях, предусмотренных Конституцией Украины “. Это положение относится кновой статьей 144, которая дает президенту правопрекращать досрочно полномочия органов местного самоуправления: “Если глава общины, местного совета, районных и областных советов выходят за рамки полномочийместных органов самоуправления, предусмотренных Конституцией и законами Украины, и представляют угрозу для суверенитета государства, территориальной целостности или другой угрозы национальной безопасности “.
11. Кажется, вполне оправдано, что Президент Украины, в качестве гаранта конституции и местного самоуправления, должен иметь право вмешиваться, быстрее и эффективнее, чем Верховная Рада,в случае того, если органы самоуправления переступают свои конституционные и правовые полномочия и представляют угрозу для суверенитета, территориальной целостностии безопасности государства. Власть президента, однако, должно быть ограничена приостановлением, а не прекращением, полномочий органов местного самоуправления, пункт 81 статьи 144 и пункт 3 должны быть внесены соответствующие изменения. В кротчайший срок, при такой ситуации, должна быть поставлена информация об нарушениях в Конституционный суд, для решения этого вопроса.Органы самоуправления должны немедленно возобновить свои полномочия в случае постановления Конституционным Судом того, что заявление президента имело неконституционный характер и временно-назначенный уполномоченный государственный чиновник должен немедленно прекратить выполнение своих функций. В противном случае, Верховная Рада будет обязана назначить проведение новые местные выборы. Это должно быть обязательно предусмотрено в Конституции.
12. Статья 144 предусматривает возможность органов местного самоуправления в количестве не менее 45 депутатов, опровергнуть решение президента до Конституционного суда. Однако, чтобы гарантировать конституционность своих позиций Президент обязан подвергнуть его или ее предположения в Конституционный суд для окончательного принятия решения (аналогично тому, что предусмотрено в п. 2 статьи 144 по отношению решений префекта).
13. Существует противоречие между пунктом 7 статьи 141, который предусматривает 90-дневный срок от момента решение о проведении досрочных выборов до окончательного голосования за это, пунктом 3 статьи 144, который предусматривает возможность представителю временного правительства иметь мандат сроком “до одного года”(этот срок является излишним, так как предусмотрено, что выборы должны быть назначены в течение 90 дней), и в пунктом 9 статьи 141, предусматривающим назначение выборов в последнюю неделю действия полномочий мандата чиновника временного правительства (который не может быть дольше, чем 90 дней).
Статья 118
14. Проект поправок может положить конец системе, в которойорганы местной власти одновременно выполняют исполнительные функции центральной государственной власти на региональных и районных уровнях, и функции органов местного самоуправления. В новой системе, исполнительные функции государственного управления и местного самоуправления будут четко разделены. Государственные администрации на областных и районных уровнях самоуправления будут заменены на префектов, которые являются территориальными подразделениями центральных органов исполнительной власти. Общины, региональные и районные советы будут избираться самостоятельно, как исполнительные органы, под председательством главы, которому будут подотчетны. Это изменение в сторону местного самоуправления заслуживает того, чтобы быть прокомментированным.
15. Проект поправок сохраняет для префектов в регионах и в районах порядок назначения, предусмотренныйдействующей Конституцией для руководителей местной государственной администрации (по назначению Президента учитывая рекомендации Кабинета Министров). Проект поправок, однако, исключает участие Кабинета Министров касательно отставки префектов, предоставляя исключительную власть президенту. Это изменение не представляется оправданным. Префекты несут ответственность как перед президентом (исполняют функцию надзора над местным самоуправлением) и Кабинетом Министров (функция исполнительной государственной администрации), так что и президент, и Кабинет Министров должны иметь право голоса в случае их роспуска. Эта необходимость также подтверждаетсястатьей 118, которая устанавливает, что “префект должен быть подотчетен ПрезидентуКабинету Министров. Поэтому пункты нынешней системы, по которым полномочий перфектапрекращаютсяПрезидентом по рекомендации Кабинета Министров должны быть сохранены.
16. Статья 118 предусматривает, что “префекты – государственные чиновники”; это означает, что они должныбыть назначены на основе профессиональных критериев, а не согласно их политический позиций. Это изменение заслуживает одобрения. Это предложение может быть поставлено в начале статьи 118.
17. Полномочия префекта по формированию своей команды не должно быть конституционно оформлено, а может быть урегулировано специальным законом.
Статья 119
18. Пункт 4 статьи 119 следует изменить таким образом, чтобы ограничить власть префекта, тк как он координирует и организует деятельность территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления “в случаях чрезвычайного и военного положения, а такая власть не может быть предоставлена органам местного самоуправления.
19. Второй абзац последнего пункта статьи 119 следует понимать в том смысле, что полномочия исполнительной государственной администрации могут быть остановлены Кабинетом Министров, в то время как работа органов местного самоуправления может быть остановлена Президентом.
118. Было бы предпочтительнее, точно установить эти соответствующие полномочия для того, чтобы избежать возможного неправильного толкования параллельных перекрывающихся компетенций, которые могли бы привести к конфликтам.
Статья 121
20. Удаление пункта 5 статьи 121 и последующее удаление компетенции прокуратуры надзора за соблюдением органами местного самоуправления законов и конституционных принципов приветствуется.6 Это срочное изменение в целях обеспечения нового закона о прокуратуре твердыми конституционными основаниями.
Статьи 132 и 133
21. Проект поправки вводит новое «административно-территориальное”7 деление для Украины. Больше не основанное на “сочетания централизации и децентрализации”, как это предусмотрено в действующей Конституции, но на “децентрализации в осуществлении государственной власти».Новые принципы “вездесущности и способности органов самоуправления” и “устойчивого развития административно-территориальных единиц” вводятся в статье 132. Это представляет собой основу для адаптации системы децентрализации в Украине в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления и приветствуется.8 Принцип субсидиарности, который закреплен в статье 143, может быть упомянуто в этом положении тоже.
22. В соответствии с пересмотром статьи 133, административно-территориальное устройство Украины будет иметь только три уровня: общины, районы и регионы.
23. Проект поправок удаляет список регионов; этот выбор должен быть поддержан так как конституционное закрепление и цементирование существующих регионов, не выглядят, необходимыми.9
24. В соответствии с абзацем вторым статьи 133, существующие поселения”” (“районов в городах, поселки и деревни”) с прилегающими территориями будут составлять общины. Это означает,что территория Украины будет полностью разделены на общины (с вытекающими планированием и полномочиями налогового взимания принадлежащим им), который является очень положительным развитием.10
25. Так как поселения не являются единицами местного самоуправления, было бы предпочтительнее, чтобы не упомянуть о них вообще в конституции, но только в соответствующих законах. Второй пункт статьи 133 может быть заменен формулой со ссылкой на разделение всей территории Украины на общины.
26. Что касается изменения границ и именование общин, четвертый пункт может быть заменен дополнительным предложением в абзаце третьем, в результате чего закон будет регулировать,то как воля людей, которые живут на территории общины будет принята во внимание.
6 См Венецианская комиссия, мнение о проекте закона о внесении изменений в Конституцию Украины, представленный Председателем 2 июля 2014 года, CDL-AD (2014) 037, пункт. 62.
7 Управление и территорию, следует понимать в различных представлениях, только последнее имеет конституционную значимость.
8 См Венецианская комиссия, мнение о проекте закона о внесении изменений в Конституцию Украины, представленный Председателем 2 июля 2014 года, CDL-AD (2014) 037, пункт. 49
9 См Венецианская комиссия, мнение о проекте закона о внесении изменений в Конституцию Украины, представленный Председателем 2 июля 2014 года, CDL-AD (2014) 037, пункт. 51.
10 См Венецианская комиссия, мнение о проекте закона о внесении изменений в Конституцию Украины, представленный Председателем 2 июля 2014 года, CDL-AD (2014) 037, пункт. 50.\
27. В соответствии с предлагаемыми поправками, статья 133 не оставляет пространство для обеспечения специальных мер для определенных административно-территориальных единиц. Это, кажется, неудачным, поскольку это сделает невозможным в будущем адаптировать законодательство к особенностям отдельных районах без внесения изменений в Конституцию. Кроме того, проект поправок, следовательно, не обеспечивает конституционную основу для предложений, направленных на урегулирование нынешнего конфликта в Украине. Венецианская комиссия считает, что власти должны добавить положение в пункте 1 о том, что “некоторые категории административных территориальных единиц / или специальных условий для или в пределах административных территориальных единицможет (только) быть создано законом”. Эта формула, хотя и нейтрально, тем неменее позволит будущим правовым разработкам в соответствии с Минскими соглашениями.
Статья 140
28. Статья 140 в пунктах 1 и 7 выиграет от слияния и лучшей формулировки, например, “Местное самоуправление должно быть сформировано из людей, живущих на территории общины и непосредственно через референдумы и другие формы, установленных законом, и через органы местного самоуправления и т.д.”
29. Последний абзац статьи 140, не является необходимым в конституции и, следовательно, может быть удален.
Статья 141.
30. В соответствии с новой статьей 141, как депутатов, общественных советов районных советов и районных советов и глав общин будут напрямую избирается. Поэтому возможны различные варианты небходимой конституционной поправки.
31. Граждане, ранее осужденные или отбывающие наказание не будут иметь право быть избранным;уголовные преступления, ведущие к дисквалификации должны быть квалифицированы и ограничиваться самыми серьезными преступлениями, с коррупциейи избирательными преступлениями11
Статья 142
32. Статья 142 устанавливает подробно излагают материал и финансовые основы для местного самоуправления. Это соответствующим образом предусмотрена обязанность государства по обеспечению адекватности финансовых ресурсов местных органов самоуправления, а также предоставлять финансовые средства для дополнительных задач. Это в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления и следует приветствовать.
Статья 143
33. Это очень подробное положение устанавливает полномочия территориальных единиц и заслуживает того, чтобы быть утвержденным.
34. Пункт 1 Пункт 7 статьи 143 устанавливает важно принцип субсидиарности предусмотренный в Европейской хартии местного самоуправления, которая будет приветствоваться. Пункт 3, однако ошибочно применяет его к самоуправлению а не к самоуправлению единиц. Это должно быть исправлено.
35. Последний абзац статьи 143 требуется переформулировать: подчинение исполнительным органам государственной власти оправдано лишь в случае делегирования полномочий, котороеяобеспечивается предыдущим пунктом, и относится только к таким делегированным полномочиям. Поэтому это положение следует читать: “в случаях делегирования определенных полномочий исполнительной власти органы местного самоуправления должны быть подчинены делегированной власти ».
Статья 144 в пунктах 1 и 2
36. Первый абзац статьи 144 – лишний и может быть удален.
37. Префект должен иметь право приостановить – вместо прекратить – акты местного самоуправления на основании несоблюдения Конституции или законов Украины. Конституционность и Законности акта может быть проверено только в компетенции различных судов, статья 144 пункт 2 должен предусматривать обязанность префекта, чтобы передать дело в “Компетентный” суд.
V. Выводы
38. Проект поправок вводят форму децентрализации в осуществлении государственной власти, который в значительной степени совместимы с Европейской хартией местного самоуправления. В целом, поправки также разработаны и заслуживают поддержки. Актуальна отмена надзорных полномочий Генерального прокурора, которая особенно приветствуется. Статья о местных финансах также должна быть решительно поддержана.
39. По мнению Венецианской комиссии, однако, два основных изменения необходимы:
– Власть уволить префектов следует осуществлять Президентом по рекомендации Кабинета Министров;
– Положение о том, что должно быть добавлено несколько категорий административных территориальных единиц / или специальных условий для или в пределах административных территориальных единиц / может (только) быть созданы законом.
40. Венецианская комиссия остается в распоряжении украинских властей для дальнейшейпомощи, которую они могут запросить.
