В вопросе политической реинтеграции Донбасса, принципы которой заложены Первыми и Вторыми Минскими соглашениями, сломано немало политических и пропагандистках копий. Однако, к сожалению, настоящего экспертного диалога относительно моделей такой интеграции все еще нет. Более того, до сих пор, как на территориях Донбасса населене не проинформировано относительно положений принятого в Украине Закона «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», так и в Украине абсолютно вне аналитического поля остаются предложения так называемых «ДНР/ЛНР» к Конституции Украины относительно урегулирования статуса отдельных районов Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО).
Хотя официальных вариантов и моделей такой реинтеграции на сегодня существует как минимум 3:
1. Минский подход. Вторыми Минскими соглашениями от 12 февраля 2015 года предлагалась модель, при которой после новых местных выборов, амнистии, децентрализации, разоружения, восстановления контроля Украины над границей, местные органы самоуправления получали полномочия по формированию местной (народной) милиции, участия в назначении глав судов и прокуратуры, языковое самоопределение, экономическую поддержку со стороны и расширение трансграничного сотрудничества. Таким образом фиксировалось частичное расширение прав местного самоуправления, которое не выглядит чем-то особенным на фоне идей, которые сейчас обсуждаются в рамках «децентрализационной» Конституционной реформы. Эта модель закреплена решением Совета Безопасности ООН, гарантиями международных посредников, стала «танцевальным шестом» – исходной точкой и стрежнем для формирования Украиной и сепаратистами своих подходов.
2. Украинская реализация Минских соглашений зафиксирована в законе «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», и, фактически, является «лайт» версией Минских соглашений. В законе еще более размыто описываются полномочия местных органов самоуправления ОРДЛО, которые ограничены ссылками на условия украинского законодательства и жестко привязаны к проведению выборов по специально односторонне установленным правилам. Причем в законе не нашли отображения положения относительно модальности (условия) проведения местных выборов, которые в соответствии с п.п.4, 12 Вторых Минских соглашений должны обсуждаться и согласовываться с представителями ОРДЛО. Ссылки в этом законе на другое законодательство, которое часто еще не разработано, не повышают доверие и вызывают подозрения у представителей ОРДЛО о существовании планов изменения условий примирения в будущем. Украиной фактически предлагается модель управляемого расширенного местного самоуправления.
3. Позиция ОРДЛО (и РФ) – федерация или конфедерация. В средствах массовой информации и на многих экспертных площадках активно обсуждается новость о том, что «ЛНР/ДНР» в своих предложениях под названием «Дополнения и изменения ДНР и ЛНР в Конституцию Украины» направленым в трехстороннюю контактную группу по урегулированию ситуации на Донбассе, заявили о желании вернуться в состав Украины в качестве «неотъемлемой части». В такого рода обсуждениях хватает негодования, сарказма и злорадства, но мало критического переосмысления и трезвого анализа. Однако эти предложения не столь просты, как кажутся на первый взгляд.
Фактически лидеры сепаратистов предлагают Украине закрепить сложившийся «независимый» от Украины «статус кво» этих территорий (17 тыс. кв. км., не менее 3 млн. населения – сопоставимо со Швейцарией или Нидерландами), путем сохранения нынешней системы власти при формальном возвращении в украинское правовое поле.
Прежде всего интересна политико-административная конструкция региона которая предлагается документом: «Ряд районов, городов и иных населенных пунктов Луганской/ (Донецкой) области образует отдельный район с особым статусом». Таким образом сохраняется нынешняя структура «ДНР/ЛНР». Боле того, эти 2 района могут объединяться в «Ассоциацию» со своим «Уставом», что волей-неволей вызывает аналогии с «Новороссией» со своей «Конституцией».
При этом создается практически автономная от Украины система государственного управления – органы исполнительной власти, своя избирательная система, независимая местная милиция (армия), обеспечивается контроль над судебной системой и органами прокуратуры (путем согласования назначения руководителей этих ведомств).
Боле того, «ДНР/ЛНР» хотят получить право на проведение референдумов, заключение договоров по трансграничной торговли (с РФ), и, «заключение договоров с иностранными государствами или их административно-территориальными единицами по вопросам, связанным с деятельностью отдельных районов с особым статусом». К дополнению к этому праву ими предлагается закрепить в Конституции внеблоковый нейтральный статус Украины. Таким образом фактически реализовывается претензия на конфедеративную систему отношений.
В гуманитарной сфере так же подразумевается автономия. Отдельным пунктом прописано право использования русского языка; предусматривается контроль местной власти над всеми культурными объектами – театрами, библиотеками и т.д., а так же контроль за установлением и сносом памятников, их охрана.
Финансовая сторона функционирования такой модели перекладывается на Украину при параллельной финансовой автономии региона – праве на автономные бюджеты и включении своих пожеланий в бюджет Украины, установлении ставок местных налогов и сборов, управление имуществом, и отраслями экономики (например, сельским хозяйством).
Но и этого руководителям ОРДЛО оказалось мало, и они предлагают в изменениях к Разделу ХV «Переходные положения» легализировать нынешних руководителей «ДНР/ЛНР» («Президентов», и других фигур исполнительной власти) установив, что срок их полномочий определяется исключительно актами ОРДЛО!
В целом, эти предложения можно охарактеризовать как желание «ДНР» и «ЛНР» обрести легальную субъектность, в том числе и международного уровня. При этом, формально оставаясь в составе Украины, иметь собственное правовое поле, власть и правоохранительную систему, получать финансовую поддержку Украины.
Складывается впечатление, что указанные требования максимально завышены и игрок, который их делает, как минимум, немного блефует. Но, без сомнения, эти предложения станут заметным информационным инструментом для «ДНР/ЛНР» прежде всего на международной арене; элементом давления на руководство Украины.
Хотя вопрос «автономизации Донбасса» практически решен (Минские соглашения тому свидетельство), ее глубина и форма – главные элементы переговорного процесса, а также то, – кто будет контролировать регион после завершения реинтеграции. Но пока же модели будущей политической реинтеграции Донбасса сторонами переговорного процесса видятся по-разному, что, на фоне отсутствия эффективного политического диалога, вызывает огромные сомнения в скором урегулировании конфликта, является источником постоянных военных эскалаций.
Руслан Бортник
Директор Украинского Института анализа и менеджмента политики
